静昇研究 工程总承包法律问题系列研究之工程总承包概况

更新时间: 2024-03-18 01:40:21 |   作者: kaiyun体彩安全

  工程总承包在我国的起源，可以追溯至1984年，国务院颁布《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》，将工程总承包模式纳入我国工程建设模式。工程总承包模式在我国的发展已历经30余载，经过上世纪*十年代的引进孵化期、二十一世纪初的试点探索期，近十年进入到了工程总承包模式的加速推进期。加速推进以EPC模式为代表的工程总承包模式成为中国建筑领域深化改革的重中之重。2015年，交通运输部印发《公路工程设计施工总承包管理办法》，鼓励具备条件的公路工程实行总承包。2016年，住建部发布《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》，明白准确地提出“推广工程总承包”，并且强调“政府投资项目和装配式建筑应当积极采用工程总承包模式”，鼓励建筑设计企业优先采取了工程总承包建设模式。2017年，国务院办公厅下发《关于促进建筑业持续健康发展的意见》，再次提出了要“加快推行工程总承包”，并作为建筑业改革发展的重点之一。同年，《建筑业发展“十三五”规划》《建设项目工程总承包费用项目组成（征求意见稿）》《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法（征求意见稿）》纷纷出台。2019年住建部和发改委联合发布《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》，2020年住建部和市场监督管理总局发布建设项目工程总承包合同（示范文本）。工程总承包无疑是近年来建筑行业的大热门，本系列文章将对工程总承包的概念、特点、实践中可能面临的风险以及应对风险的建议等方面展开论述。

  工程总承包（EPC：Engineering Procurement Construction），是一种基于工程建设项目全流程的集成化交付模式。工程总承包模式凭借其全过程管理中所体现的高效、责任清晰、便于控制投资成本等优势，受到了全世界范围内业主的青睐，也是我国建筑领域的发展趋势之一。

  在我国现行法律和法规层面，《民法典》《建筑法》《招标投标法实施条例》等法律和法规中，对于建设工程总承包模式有宏观层面的规定，主要内容有：

  《民法典》第七百九十一条第一款规定：“发包人可以与总承包人订立建设工程合同，也可以分别与勘察人、设计人、施工人订立勘察、设计、施工承包合同。发包人不得将应当由一个承包人完成的建设工程支解成若干部分发包给数个承包人。”

  《建筑法》第二十四条第二款规定：“建筑工程的发包单位可以将建筑工程的勘察、设计、施工、设备采购一并发包给一个工程总承包单位，也可以将建筑工程勘测考察、设计、施工、设备采购的一项或者多项发包给一个工程总承包单位；但是，不得将应当由一个承包单位完成的建筑工程肢解成若干部分发包给几个承包单位。”

  《招标投标法实施条例》第二十九条第一款规定：“招标人可以依法对工程及与工程建设有关的货物、服务全部或者部分实行总承包招标。以暂估价形式包括在总承包范围内的工程、货物、服务属于依法一定要进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的，应当依法进行招标。”

  在部门规章层面，住房和城乡建设部2017年发布、2018年1月1日实施的《建设项目工程总承包管理规范》第2.0.1条规定，工程总承包的概念为依据合同约定对建设项目的设计、采购、施工和试运行实行全过程或若干阶段的承包。住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会2019年发布、2020年3月1日实施的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》第三条规定：“本办法所称工程总承包，是指承包单位按照与建筑设计企业签订的合同，对工程设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。”

  在地方立法以及政策方面，由于法律和法规以及部门规章尚不完善，重庆市根据中央的有关政策，结合本地的真实的情况，重庆市人民政府2017年发布并实施《重庆市人民政府办公厅关于全力发展装配式建筑的实施建议》、2018年发布并实施《重庆市人民政府办公厅关于进一步促进建筑业改革与持续健康发展的实施建议》。

  通过上述梳理能够准确的看出，在法律和法规层面，我国对于工程总承包模式仅有原则性的规定，在部门规章等政策性层面，为了指导工程总承包的实践运用，有关部门制定了大量的规范性文件以细化工程总承包模式。尤其是《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》，该办法将工程总承包的模式明确界定为“设计、采购、施工”与“设计、施工”两种模式，也即明确工程总承包至少应包括设计与施工两个环节，如果项目缺少设计、施工任意一项，如“设计、采购”、“采购、施工”等模式，则可能不属于工程总承包模式。

  第一，设计、采购、施工的组织实施是统一策划、统一组织、统一指挥、统一协调和全过程控制的；第二，设计、采购、施工之间是合理、有序和深度交叉的，在保证各自合理周期的前提下，可有效缩短总工期；第三，可以对设计、采购、施工进行整体优化；局部服从整体，阶段服从全过程，以提高经济效益；第四，采购被纳入设计程序，进行设计可施工性分析，以提高设计质量；第五，实施设计、采购、施工全过程的进度、费用、质量、材料控制，以确保实现项目目标；第六，概算内总包，有效控制成本风险，通过责任总包、安全总包、施工进度总包，使造价、质量、进度和安全得到一定效果控制；第七，优秀的工程管理团队介入项目实施全过程，保证专业化的管理，同时业主不直接参与项目的具体执行，项目执行过程中的风险转移给承包商。

  简言之，工程总承包模式的本质是解决建筑行业长期以来价值链条割裂的状态。传统建筑行业的设计、采购、施工环节“各自为政”。它们彼此之间相互制约、互相脱节，非常容易造成工程进度、成本和质量不尽如意，工程总承包模式将工程建设的所有的环节打通，既减少了工期，又极大地提高了管理上的水准，节省了开支，增加了参与各方的利润和经济的效果与利益，工程总承包模式相较于传统模式更先进也更符合商业发展规律，这也是国家层面推广工程总承包模式的根本原因。

  基于工程总承包的特点、优势以及以往的工程实践，工程总承包一般适用于：第一，以工艺过程为主要核心技术的工程建设领域，如大型基础设施工程、发电、化工等含有大型设施设备采购安装的工程建设项目；第二，某些实现项目核心功能依赖于某些专利技术、专利设备的“新基建”项目；第三，适用于建设内容明确、技术方案已经很成熟的项目；第四，适用于业主缺乏管理经验及管理能力，或者业主希望由承包人负责项目的实施运营的项目。

  相反的，虽然工程总承包模式相较于传统模式具有发承包双方权责明晰、减轻业主管理负担、缩短工期、提高工程效率、便于投资控制等优势，但是并不是所有项目都适用工程总承包模式。工程总承包模式对于发承包双方而言，实质上是发包人在项目实施前提出明确的目标，项目实施过程中放权，由专业方面技术、工程管理能力更强是承包人主导实施的权责模式。对发包人而言，一定是要提出情形明确的要求，实施过程中业主不能经常变动项目要求，也不能太过深度的参与项目的管理，对于承包人而言，必须要对项目进行充分的调查准备，对于项目的业主要求、施工真实的情况等进行深入了理解，精准的分析预判项目的风险、做好充足的成本和工期测算。否则，发承包双方将无法厘清权责边界，更无法达到提高工程效率、缩短工期等工程总承包的核心优势，甚至造成双方责任交叉、互相索赔甚至造成工程僵局的情况。