EPC项目业主招标阶段的技术及法律保障

更新时间: 2024-04-15 21:04:55 |   作者: 开运综合体育

  2017年《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（〔2017〕19号），以及2019年9月国务院办公厅转发的住房城乡建设部《关于完善质量保障体系提升建筑工程品质指导意见》（国办函〔2019〕92号）均提出“鼓励推行工程总承包EPC建设模式”。随着2020年3月1日《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》的正式施行，具体的落地实施要求越来越明确。2021年1月1日，住房城乡建设部和市场监管总局联合印发2020版《建设项目工程总承包合同（示范文本）》（GF–2020–0216），首次把《发包人要求》正式列入合同的专用合同条件附件一，至此《发包人要求》在EPC工程总承包中有了明确的法律依据。随着EPC业务的迅速增加，项目执行过程中的一些问题也逐步显现。如何在无“图”的情况下招标并控制好后续的设计及施工标准，成为发包人的一大痛点。

  在EPC模式下业主招标/发包时图纸并不完整，如何在只有可研、方案、初设图纸的情况下做好招标？如何从传统DBB模式的按“图”+“量”招标方式转化到EPC模式的按“图”+“则（发包人要求）”方式，在招标阶段无“图”的情况下把业主的要求描述清楚？如何在招标阶段保障业主权益，是一个新的挑战。

  编写一个成熟的EPC项目招标技术文件是EPC项目成功的根基，如何编写好《发包人要求》并签好EPC合同、定义好产品的质量及标准、控制好造价是EPC项目成功的前提。2021年出台的合同示范文本中的《发包人要求》在内容、格式及宏观要求上都给予了一定的示范，但从技术角度来讲，由于项目类型的不同、发包阶段不同，还需要更详细、更深入的研究。惟有专业技术人员从EPC项目实践中总结经验、吸取这次的教训，才能编写出合格的《发包人要求》，特别是《发包人要求》中的技术方面的要求/设计及建造要求，才能在招标及合同签订阶段保障业主权益，提升建筑品质。

  探讨EPC模式下如何招标、如何编写《发包人要求》中的技术方面的要求/设计及建造要求，第一步是要了解传统DBB模式的招标流程和招标要求。按DBB模式，整个项目分阶段招标。按照政府的审查流程以及施工的顺序，从可研、方案设计、技术设计（初步设计、施工图设计）、施工招标及施工，一步一步地完成招标和实施。DBB模式的施工招标/发包是以施工图纸及工程量清单为依据，最终把图纸及工程量信息转化为造价信息及合同文件，作为签约和施工的依据。此发包模式对业主而言，通过招标确定可研单位，可研编写完成后，业主依据可研要求通过招标确定设计单位（重要的项目还需要对设计的具体方案单独招标征集），设计完成后业主再以施工图纸及工程量清单为依据进行实施工程单位招标。此发包模式的优点是招标/发包分步进行，流程首尾相接，每次发包内容清晰；缺点是施工周期长。业主需要多次招标/发包，每两两合同包之间易产生“错漏碰缺”以及工序冲突的问题，导致施工周期较长，易引起索赔。

  根据菲迪克FIDIC银皮书及《工程总承包管理办法》，EPC工程总承包模式招标/发包主要有可研招标/发包、方案招标/发包、初设招标/发包三种方式。

  可研招标/发包，即发包人完成《可行性研究报告》并审批通过后，以可研为依据，对后续的方案设计、初步设计、施工图设计以及施工工作整体打包招标。此发包模式是在项目可研审批、资金筹措到位以后，从方案设计到施工及交付的全部工作内容的招标，一般以估算为造价控制依据，合同采用总价包干模式。此阶段，招标图纸信息有限甚至是无图招标，对发包人要求特别是发包要求中的技术方面的要求/设计及建造要求的编写要求非常高。此模式适用于技术成熟、标准明确、创新性低的常规项目或企业标准明确的项目，对投标人/承包人的经验和专业能力要求都很高，要求投标人/承包人承担的风险更大。因此，这种招标及管理模式令业主更为省心，一般发包的价格略高于市场价。此模式下，业主需要提前聘请有经验的专业建筑师或咨询团队，做好项目招标前的准备，编好招标技术文件，特别是《发包人要求》中的技术方面的要求/设计及建造要求，为项目招标和签约阶段打好法律基础。

  方案招标/发包，即发包人完成方案设计并审批通过后，以方案成果为依据，对后续的初步设计、施工图以及施工工作整体打包招标。此阶段以方案图纸及估算为造价控制依据，同样需要详尽的《发包人要求》中的技术方面的要求/设计及建造要求。

  初设招标/发包，即发包人完成初步设计及概算并审批通过后，以初步设计及概算成果为招标依据对后续的施工图以及施工工作整体打包招标。虽然概算总体来讲算是有一套完整的图纸及说明文件，但深度不够。其实，施工图阶段（国家规范要求的施工图设计的深度）包括建筑、结构、给排水、暖通、强电一次性发包，也是所谓的“施工总承包”。按现阶段的施工图设计，一般也是不包含精装、景观以及泛光照明、标识系统、智能化等专项。按DBB模式，一般还需要对专项工程设计明确后单独进行发包。所以，无论是可研招标、方案招标还是初步设计甚至是施工图招标，图纸及工程量清单只能满足部分施工及造价控制的要求。即便有施工图招标，因为上述专项设计的缺失以及建筑法规定的不能指定品牌，作者觉得以施工图为依据招标/发包也只能控制60%的造价以及建造品质。所以，无论在何种模式下，《发包人要求》中的技术方面的要求/设计及建造要求均是招标文件的重中之重，是补充图纸的不可或缺的合同附件。《发包人要求》中的技术方面的要求/设计及建造要求编写的好坏，直接影响发包人和承包人的契约有效性，直接影响合同签订的质量以及合同价款的科学性，从而影响项目合同的执行及实施品质。

  EPC项目的三个阶段招标/发包方式，无论哪种招标方式，均是由传统DBB模式按“图”＋“量”方式转变为EPC模式的按“图”＋“则”方式。《发包人要求》是发包人在招标前开展准备工作的指引，是招标文件及合同文件的核心组成，是发包人和承包人双方权利义务责任的依据，也是从合同转化至设计及施工的法律依据。没有《发包人要求》的有效约定和描述，EPC合同的签订就如同无源之水、无本之木。

  传统DBB模式中，承包单位实施项目核心的依据为施工图纸及工程量清单。在EPC工程总承包模式下，施工图由承包人完成，承包人参与工程建设的时间切入点被提前，而完成施工图的主要是根据是《规范》和《发包人要求》，《发包人要求》成为了实施合同的标准。《发包人要求》是发包人设计及建设意图的真实表达，是实现建设目标的具体体现。

  2019年出台的《政府投资条例》，要求政府或国有企业主导投资项目需按概算控制投资，目前EPC工程总承包模式采用“初设招标”的居多。无论是“可研招标”“方案招标”，还是“初设招标”，都打破了原有的按施工图招标的框架。EPC模式下的设计及建造，要求文件更多将未来可能会产生的施工图以及深化图纸转化为文字描述，实现让有经验、有能力的投标方/承包方按此投标报价、深化设计直至施工交付。在无施工图的情况下，怎么样才可以达到上述目标？对于发包人而言，编写招标文件是一个新的挑战，特别是《发包人要求》中的技术要求/设计及建造要求。怎么把未来的施工图和技术文件在只有可研、方案或初设的情况下描述清晰，并能达到设计定位准确、施工可行、造价可控、品质保障的目标，是现行EPC模式的一个技术瓶颈。

  《发包人要求》是将计划的图纸信息转化成文字信息的一种任务要求形式。DBB模式是以图纸信息为依据定价定量，EPC是以《发包人要求》的文字信息定价定量。如何将计划设计的图纸信息转化为文字信息，需要非常有经验的建筑师/咨询师通过一定的市场调研才能编写出来。设计是将业主的使用需求转化为图纸信息，大部分的建筑师习惯于将文字信息转化为图纸信息，按照明确的任务要求做设计。怎样在没有设计的前提下，把设计的要求描述得清晰具体，并在图纸设计及深化后准确地表达出来、将标准和要求明确，对于建筑师及工程师而言，又是一个新的挑战。

  DBB模式从策划到施工分步执行，过程中有设计、施工两个重要的环节，这两个环节是产品质量得到保障的根本。按传统模式，策划定义设计任务书，设计是实现策划的内容。依据设计要求进行施工招标，施工又是对设计的验证和实现，最终达到高品质完成建造的目标。DBB模式施工招标发包一般是以图纸为依据，以定额或综合单价在施工过程中进行补充修正。EPC项目是交钥匙工程，包含设计和施工的全部内容。所以，对项目范围、项目设计及建造标准的确定是影响设计和建造品质以及造价的核心。近期，笔者在负责一个上市公司研发办公楼的EPC项目，项目规模15000平方米，在组织该项目智能化专项招标时，采用带方案投标模式，按照我方的招标文件的要求以及投标方对项目性质及专业的理解对项目弱电智能化部分进行投标及报价，回标单位有5家，其中，最低报价为300万元，最高报价为1600万元。在同一规模、同一子项，按照不同的标准及配置产生了5倍多的报价差异。所以，在EPC项目招标的过程中，既需要详细确定工程范围，不能漏项，同时又要具体明确设计和实施标准。因此，EPC项目《发包人要求》编写的优劣直接影响建筑的造价以及实施的品质。

  依据EPC模式的特性，要在招标阶段研判把策划、设计、施工、造价的结果一并一次性合并到招标要求中，对业主招标文件的要求更加全面、系统和完善。从策划任务书、设计以及施工要求，达到能基本量化、标准化并可执行的程度，可以从“四点要素”及“两条主线”来编写《发包人要求》中的技术要求/设计及建造要求。

  第一，需要对建筑现场的施工条件给予清晰的描述，比如“三通一平”的情况，场地平整及土石方的要求以及施工用水用电等要求；第二，市政能否提供满足要求的接口条件，水暖电接驳口位置能否满足施工及以后建筑物使用的需要，接驳位置及距离的大概区间，特别是双回路电源的要求等；第三，是场地的地质条件，一般在前期可能没有初勘或详勘，最好通过周边的地质及水文条件给出初步的判断，有条件的最好完成初勘，地基和基础是EPC项目结算时经常出现的争议点；第四，当地及本项目有无特殊的管理要求，有无特殊的安全文明施工、现场观摩以及特殊的政治需求等。这些现场及背景涉及发包人和承包人的理解是否一致、界面是否清晰，这些都需要详细描述清楚，才能避免后续的双方争议。

  第一，在充分了解项目背景的基础上，招标文件需要详细说明设计及建造的范围。不仅包括常规施工图包含的范围，还应包括所有的专项工程，如室内、景观、智能化、泛光照明、标识系统等工程，最终达到拎包入住的标准；第二，需要确定采购范围，确定家具家电的采购范围，招标人需要提供家具家电或产品采购清单；第三，需明确工作范围，明确发包人和承包人的工作界面。如前期手续办理，按工程总承包的管理要求，一般应有承包人协助，但建筑法规定手续办理主体仍是业主，需要明确甲乙双方的主体责任。很多时候工期等问题会受到政府程序的影响；第四，需要明确业主是否有平行发包或甲方指定材料等，需要考虑设计及施工的土建及安装的建筑工程和生产运营的设备的采购安装范围、建设阶段和运营阶段的服务周期、保修时间周期等要求。

  第一，是宏观的设计及建设要求，如有无绿色建筑几星的要求，有无节能、海绵城市、装配式等特殊要求，这些要求对投资和运营均产生重大的影响；第二，编写详尽的《发包人要求》中的技术要求/设计及建造要求文件，对项目设计及建造的标准和要求详细描述，特别是性能/功能标准要求。一般的民用建筑需要明确的使用目标，工业建筑还要明确产能目标，此部分需要在可研的基础上更详细、更具体地说明描述；第三，需明确对施工质量的要求，对材料使用、现代设备应用以及审美风格的要求等；第四，对实施过程中的汇报及要收的要求，如对材料的确认以及样品确定，对样墙制作等特殊要求等。

  首先要确定一般的“广义”的建设标准，如要求项目获得“鲁班奖”“白玉兰奖”、地方奖项以及国家规范及当地设计及施工验收合格标准。广义的标准如果能够达到项目目标没有问题，但如果没有达到预期，就很难界定没有达到目标的具体责任和产生的相关费用，这就需要明确具体的“狭义”的建筑设计及建造标准，需要在《发包人要求》中的技术要求/设计及建造要求文件中详细描述。在一个EPC工程中，设计及建设标准都很重要，土建、结构、消防等按照国家规范的要求设计和执行，一般不会出现重大的标准问题，这些是必须要达到的规范要求。但有一些是没有规范硬性要求的，甚至是可有可无的，这些内容标准定义是重中之重，如装修标准、材料和品牌标准、弱电智能化的设计和施工标准等是影响造价的核心，如不对此进行详细具体的要求，就会产生价格的重大偏移或交付品质的低劣。

  目前，市场上尚未出现较为成熟的建筑工程EPC招标技术文件，为造价可控、施工可行、品质保证保驾护航。笔者建议，《发包人要求》中的技术文件可按以下两条主线编写。

  按建筑工程统一的分部分项原则，对建筑单位工程进行分解，按分部分项工程给予详细的技术要求描述。一般建筑工程项目，按地基与基础、主体结构、建筑装饰装修、屋面、建筑给排水及供暖、通风与空调、建筑电气、智能建筑、电梯等分解；每一分部工程再按子分部工程分解并详细描述要求，如地基与基础工程中再分解为地基、基础、基坑支护、地下水控制、土方、边坡、地下防水等进行详细描述，其他分部工程同样分解分类详细描述。此编写方式和现行的方案设计说明的编写方式较为相似，需要严格按照分部分项工程更加详细编写才可以做到明确实施标准的目标。

  按建筑空间布局分类分区描述，不同性质的建筑物有不同的功能特性，每个功能区又有内在的使用性质和审美的要求。依据建筑性质按空间序列描述技术方面的要求，是比较清晰的编写《发包人要求》的技术手段。比如，编写五星级酒店的建筑工程的设计及建造的技术方面的要求，可按入口酒店大堂、前台、商务中心、大堂吧、中西餐厅、中西厨房、商店、休闲娱乐设施、客房、客房走道、行政走廊、楼梯间、电梯、洗衣房、行政办公空间、员工设施、库房、酒店弱电系统、暖通及空调系统、电气系统、给排水及消防系统、材料与产品、标识系统、家具及设备等分空间进行详细描述。

  鉴于每一个项目自身的复杂性，要编写一份完整全面的技术方面的要求非常复杂、工作量庞大。同时，因项目不同、业主不同、场地不同，其形式也不尽相同。编写《发包人要求》，特别是《发包人要求》中的技术要求/设计及建造要求，需要有经验、有能力的专业技术团队才能完成，才能使业主需求得以完整的体现，才能在EPC模式下对业主的最终建设目标给予法律保障。

  目前，国家大力推行EPC工程总承包模式，越来越多的业主采用EPC模式，主要是因为EPC模式的价格确定性以及责任清晰性的优势。在招标/发包阶段，怎样将按“图”+“量”招标方式转化为按“图”+“则”招标方式、怎样通过文字描述达到建筑产品标准的固化，最终达到无“图”胜“有图”的效果，是一个新的技术挑战。通过专业人士的长期积累，编写一份相对严谨的、成熟的《发包人要求》，特别是《发包人要求》中的技术要求/设计及建造要求，是做好EPC项目的基本条件，是保障业主权益、提升建筑品质的根本。（本文作者于保安系清华大学建筑规划设计研究院有限公司建筑师，住房城乡建设部“发挥建筑师作用提升建筑品质研究课题”“建筑市场事中事后动态监管机制研究课题”“北京市建筑师负责制落地实施建议研究课题”专家组成员；尹瑞洋系惟邦营造建筑设计（北京）有限公司建筑师。）

  [1]王伍仁.EPC工程总承包管理[M].北京：中国建筑工业出版社,2008.

  [2][丹麦]斯蒂芬•埃米特.建筑师设计管理[M].田原,蔡红,译.北京：中国建筑工业出版社，2011.

  [3]庄惟敏.建筑策划与设计[M].北京：中国建筑工业出版社,2021.

  [4]于保安.保障业主权益提升建筑品质——EPC工程总承包模式下的建筑师设计及技术管控[J].中国勘察设计,2022,353(02):95–99.

  [5]朱树英.工程总承包项目《发包人要求》编写指南[M].北京：法律出版社,2022.